К трагедии «Сямозера» привела система госконтрактов

Трагедия в Карелии, унесшая жизни детей, как всегда это бывает, выявила целый пласт проблем, снижающих эффективность управленческого аппарата в государстве

Жизнь на аукционе

Это и формальность проверок, которые, при всей своей бесчисленности, в сущности, не могут уберечь граждан от недобросовестных поставщиков услуг. Это и общее равнодушие чиновников, которые обязаны организовывать социальные услуги для беднейших слоев населения, но не могут содержательно оценивать качество этих услуг. Это и нестыковки в работе ведомств. Это и некоторые «системные» недостатки электронных аукционов, особенно ярко проявляющиеся именно там, где дело касается детей. Вопросов пока больше, чем ответов, но мы можем убедиться, что проблемы нашей бюрократии и государственного хозяйства отнюдь не шуточные и могут стоит десятков человеческих жизней.

На хорошем счету?

До трагедии казалось, что детский лагерь «Сямозеро» на хорошем счету, во всяком случае, чиновники в Карелии говорили об этом открыто. Хотя в отзывах дети и их родители рассказывают о нехватке мест в жилых корпусах, недостаточном питании, плохом медицинском обслуживании, а также крайне низком уровне организации туристических программ, в частности, походов и сплавов. Некоторые из претензий подтверждались в ходе проверок. В результате последних учреждение чуть было не лишилось в прошлом году права на работу: по итогам внеплановых проверок Роспотребнадзора было возбуждено 12 административных дел, в том числе совместно с прокуратурой, однако предложение приостановить деятельность лагеря суд тогда не поддержал, и администрация лишь заплатила штрафы, один из них – в размере 50 000 руб.

Кроме того, лагерь проверяли Минприроды, Роструд, МЧС и т.д. – с 2013 г. он прошел через 19 проверок. За последние три года к ООО «Парк-отель «Сямозеро» был предъявлен 21 иск на общую сумму 6,5 млн руб.

Однако ни проверки, ни судебные иски не поставили тогда под окончательное сомнение работу лагеря.

«Фактически нет ни одной стороны работы лагеря, которую не регламентировали бы несколько документов. Однако, к сожалению, на практике строгость законов, регулирующих работу детских лагерей отдыха, зачастую смягчается необязательностью их исполнения: достаточно вспомнить громкие случаи массового отравления детей в таких лагерях, как «Солнышко» (Саратов), «Гудок» и «Огонек» (Пермский край), «Таватуй» (Свердловская область) и «Орленок» (Тува)», – рассказывает адвокат Олег Сухов.

Теперь обстоятельства проведения проверок как минимум со стороны Роспотребнадзора также предстоит выяснять следствию – глава карельского управления федерального ведомства Анатолий Коваленко задержан.

За счет бюджета

Многочисленные ведомственные проверки и даже судебные разбирательства не помешали директору «Сямозера» Елене Решетовой год за годом получать государственные заказы на организацию детского отдыха, ведь детский отдых в парк-отеле оплачивался за счет бюджета, а путевки получали ребята из малообеспеченных и нуждающихся семей, а также детдомовцы. Не случись эта трагедия, компания бы и дальше продолжила работать в рамках государственных контрактов.

«Сямозеро» получило около 146 млн руб. госсредств в 2011–2016 гг. Для сравнения: весь рынок закупок на оказание услуг по детскому отдыху составляет 12,7 млрд руб., уточняет исполнительный директор FindTenders.ru Владимир Ивлиев.

Решетова также работала в коммерческом секторе, продавая путевки в лагерь за деньги, однако ведущие игроки индустрии о ее компаниях ничего не слышали.

Самые крупные контракты у «Сямозера» были с Департаментом труда и социальной защиты населения города Москвы. В 2016 г. компания выиграла аукцион на 46 млн руб., в 2015-м – три аукциона на общую сумму 43 млн руб. Также у компании были заказы от властей Карелии и Мурманска. Например, в 2016 г. она получила заказ на отдых детей-сирот на 2,7 млн руб., похожий контракт был у нее в 2014 г. на 8 млн руб.

Интересно, знали ли чиновники столичной мэрии о многочисленных претензиях к «Сямозеру»?

Система аукционов

Карельская трагедия поставила еще один важный вопрос, относящийся к распределению бюджетных ресурсов: в какой степени к такой тонкой вещи, как организация детского отдыха, применима форма поиска подрядчиков в форме электронного аукциона?

Начиная с 2013 г. и до последнего времени именно на аукционах определяли компании, которые будут заниматься отдыхом детей. Ключевым принципом выбора победителя при такой системе является цена. Систему аукционов разработали для противодействия коррупции: до завершения торгов их участники должны оставаться неизвестными организаторам торгов, обмен информацией между заказчиком и потенциальными подрядчиками ведется анонимно. «В большинстве случаев побеждает тот, кто предложил наиболее бюджетный вариант. За счет этого достигается экономия расходов из казны, но, вместе с тем, подобная политика открывает окно возможностей для недобросовестных подрядчиков и откровенных мошенников», – считает Олег Сухов.

Если убрать из списка критериев минимальную цену, элементарные вещи будут закупаться за бешеные деньги, и наоборот», – объяснял уже после карельской трагедии пресс-секретарь президента РФ Дмитрий Песков. Однако на практике победители аукционов вынуждены зачастую экономить на всем, чтобы уложиться в рамки контракта.

«Детским лагерем может быть лишь то учреждение, которое обеспечивает высокий уровень образовательных программ, безопасности, квалификации персонала и качества предоставляемых услуг. Существующая система электронных аукционов не позволяет оценивать в подаваемых конкурсных заявках ни один из этих качественных параметров», – соглашается директор ФГБОУ «МДЦ «Артек» Алексей Каспржак.

Как работает система аукционов, на личном опыте узнал директор клуба «Приключение» Дмитрий Шпаро, который в 2013 г. участвовал в одном аукционе с «Сямозером».

Тогда разыгрывался контракт правительства Республики Карелия на 691 200 руб. на организацию девятидневного отдыха для 64 детей.

Как вспоминает Дмитрий Шпаро, уже стартовая цена контракта в пересчете на одного ребенка была очень небольшой – 1200 руб., что почти вдвое ниже стоимости путевки в клуб «Приключение». Его компания, впрочем, была готова взять на себя дополнительные расходы, однако победу одержал другой участник, снизивший цифру предложения до 720 руб.

«На 720 руб. даже не накормишь ребенка, а ведь нужно еще оказывать услуги! Это все было, конечно же, безобразно», – вспоминает Дмитрий Шпаро.

Шпаро также рассказывает, что еще до трагедии на его компанию выходило правительство Карелии с предложением участвовать в аукционе на организацию детского отдыха на 90 детей.

«Мы им ответили, что участвовать нам в электронном аукционе бессмысленно. Мы и рады бы принять участие, но какой смысл, если ты твердо знаешь, что не выиграешь этот лот. Нам не под силу тягаться с карельскими компаниями», – вспоминает Дмитрий Шпаро.

По мнению Дмитрия Шпаро, детский отдых не может быть дешевым: чтобы он был безопасным, нужны соответствующее снаряжение, средства связи, а главное, опытные и квалифицированные инструкторы, на обучение которых требуются средства.

«При выполнении госзаказа все забыли самую важную задачу – эффективное удовлетворение потребностей государства, то есть населения как налогоплательщика, – констатирует генеральный директор Центра размещения государственного заказа Александр Строганов. – Речь идет не только о туристических путевках, но и об обеспечении лекарствами в поликлиниках, о местах в детских садах и т.д. Уже более 10 лет об этом в правительстве не вспоминают. На первое место выходят статистические показатели, в результате чего каждая овощная палатка или любой лоточник с рынка имеет право участвовать в государственных аукционах. В погоне за статистическими данными рынок госзаказа превратили в базар, где главным критерием выбора является минимальная цена, а другие критерии запрещает использовать закон. На репутацию исполнителя никто не смотрит».

Однако, казалось бы, очевидную несостоятельность системы при выборе организаторов именно детского отдыха чиновники были вынуждены признать уже после трагедии. Скоро тендеры по путевкам для детей будут выведены из системы электронных аукционов, заявила вице-премьер Ольга Голодец. Другой вопрос, стоило ли дожидаться такого повода.

«Заявление Голодец дает надежду, что будет найден выход из «институциональной ловушки» электронных торгов, заложниками которой являются и заказчики, и добросовестные поставщики товаров и услуг, – считает старший научный сотрудник Института социологии РАН Анна Мытиль. – В ходе наших исследований подтвердилось, что во время электронных торгов зачастую выигрывают те компании, которые занимаются демпингом, то есть назначают цену ниже себестоимости работ. Все – и заказчики, и другие конкурсанты – понимают, что за заявленные деньги нереально выполнить работу качественно. Но никто повлиять на ситуацию не может, потому что таковы правила игры, таков принцип электронных торгов. Таким образом, поощряются именно недобросовестные поставщики, которые готовы пренебречь вопросами безопасности, качества, профессиональных норм. Поэтому в детские учреждения поставляются второсортные продукты, нарушаются СНиПы, не проводятся исследования и т.д. Этот принцип низких цен должен был когда-нибудь выстрелить. Страшно, что это произошло таким образом, что должны были погибнуть дети, чтобы власти задумались, что ценовой принцип не должен быть единственным там, где речь идет о здоровье, безопасности и благополучии людей».

Нарушения на тендере

Проблема в аукционе с участием «Сямозера», как оказалось, заключается даже не только в ценовом демпинге, тем более, что в последнем аукционе с московским Департаментом труда и социальной защиты компания снизила ценовое предложение лишь на 1%.

Именно к Департаменту труда и социальной защиты сегодня возникает немало вопросов о том, кого он нашел для организации детского отдыха. Чиновники оправдываются, что ничего не знали, что им было достаточно получить от карельского Роспотребнадзора документ о возможности работы лагеря. «У нас не было таких жалоб», – заявил глава департамента Владимир Петросян.

Между тем, как утверждают теперь в Роспотребнадзоре, у лагеря не было права на турпоходы. Однако при этом компания участвовала и победила в аукционе департамента, конкурсная документация по которому прямо обязывала участника заниматься с детьми туризмом – речь шла, например, об экстремальном плавании, навыках управления рафтом и даже марш-бросках с грузом по пересеченной местности.

Как утверждают эксперты Центра антикоррупционной политики (ЦАП) партии «Яблоко», с нарушениями проходила сама тендерная процедура. К примеру, вместо пяти членов аукционной комиссии было только трое. Но главное, что в тендерах одновременно с итоговым победителем участвовали компании, связанные с Еленой Решетовой, например, компания «Карелия-опен», принадлежащая Галине Лисиной, матери Решетовой. По мнению председателя Национального антикоррупционного комитета Кирилла Кабанова, подобный сценарий, как показывает практика проведения аукционов, невозможен без участия заказчика. Тут надо еще указать, что Елена Решетова, так же, как и ее покойный муж – сооснователь лагеря «Сямозеро» и лидер скаутского движения Юрий Решетов, – выпускница Высшей комсомольской школы, и ее однокурсниками, по данным «Газету.ру», были многие видные бизнесмены и силовики.

По мнению Кирилла Кабанова, о возможной коррупции говорит и тот факт, что компания Решетовой оказалась победителем аукциона в 2016 г., несмотря на многочисленные претензии, которые к ней предъявляли надзорные и проверяющие органы Карелии годом ранее. Контракты заключались с компанией и раньше, а значит, чиновники должны были лично проверять условия детского отдыха, но этого сделано не было.

«Во всех случаях на торги выходили две фирмы: ООО «Карелия-опен» и ООО «Парк-отель «Сямозеро». Обе контролирует одно лицо – Елена Решетова. Все эти факты неслучайны и прямо говорят о коррупции», – считает юрист ЦАПа Алексей Карнаухов. Техническое задание закупки во многом повторяет описание программ компании «Карелия-опен».

В результате ответственность за трагедию в Карелии, считают в ЦАПе, лежит в том числе и на столичном Департаменте труда и соцзащиты, который проводил аукционы. Глава ЦАПа Сергей Митрохин уже направил в СКР обращение с требованием возбудить уголовное дело в отношении руководства столичного департамента.

Коммерция и госконтракт

Все описанные выше проблемы актуальны не только для сегмента детского отдыха. Довольно часто они возникают в связи с услугами, предоставляемыми, к примеру, санаторно-курортными учреждениями инвалидам в рамках контрактов с Фондом социального страхования. Система выбора компаний, которые по итогам аукционов обеспечивают инвалидов путевками, регулярно вызывает множество нареканий. Дома отдыха и санатории зачастую оказываются не подготовленными к приему инвалидов – там не бывает самого элементарного, вплоть до подходящих для инвалидных колясок проемов дверей. Однако это не мешает им участвовать в государственных аукционах и выходить победителями, получая в распоряжение средства госбюджета.

Можно ли говорить, что отдых за счет средств госбюджета изначально проигрывает по качеству отдыху на коммерческой основе?

«Организации, которые работают на государственные деньги, знают, сколько денег им придет, они договариваются не с родителями о том, что проведут качественный детский отдых, а с той организацией, которая им эти деньги дает, – говорит директор детского клуба путешествий «Робинзонада» Ирина Пересецкая. – И наверное, те люди не всегда то же самое, что родители, которые отправляют своих детей на отдых, – возможно, у них расходятся интересы».

Чиновники не имеют ни инструментов, ни желания, ни мотивации, чтобы действительно обеспечить детям качественный отдых, – многочисленные проверки, по сути, не решают проблему. Предприниматели, которые ориентируются лишь на выполнение госконтрактов, тем более думают не о качестве, а о том, чтобы предоставить в государственные органы нужные бумаги. Когда детский лагерь работает на государство, клиент не является заказчиком: услуги лагеря получают дети и их родители, а в роли покупателя услуг выступают бюрократические органы. Если же между заказчиком-чиновником и подрядчиком-бизнесменом имеется еще и коррупционная связь, то все недостатки системы усиливаются – и однажды это приводит к трагедии.

Ссылки

Источник публикации